Documentación histórica

Ley Indígena. Dictamen aprobado por la Cámara de Diputados. 28 de abril de 2001

LVIII LEGISLATURA

DICTAMEN

DE LAS COMISIONES DE PUNTOS CONSTITUCIONALES Y DE ASUNTOS INDIGENAS CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN SEGUNDO Y TERCER PARRAFOS AL ARTICULO 1; SE REFORMA EL ARTICULO 2; SE DEROGA EL PARRAFO PRIMERO DEL ARTICULO 4; Y SE ADICIONA UN SEXTO PARRAFO AL ARTICULO 18 Y UN ULTIMO PARRAFO A LA FRACCION TERCERA DEL ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

HONORABLE ASAMBLEA:

A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Asuntos Indígenas de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, fue turnada para su estudio y dictamen, la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un segundo y tercer párrafos al artículo 1º; se reforma el artículo 2º; se deroga el párrafo primero del artículo 4º; y se adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada por la Honorable Cámara de Senadores, de conformidad con el procedimiento que establece el artículo 72, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Conforme a las facultades que les son conferidas a las Comisiones por los artículos 39, 40, 44 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 60, 65, 87, 88, 93 y demás concordantes del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, se presenta el siguiente:

DICTAMEN

I. DEL PROCESO LEGISLATIVO

A). Con fecha 25 de abril del año 2001, fue aprobado por las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos del Senado de la República, el dictamen sobre diversas iniciativas presentadas sobre la materia, a efecto de presentar al Pleno el proyecto de decreto que reforma los artículos 1º, 2º, 4º, 18 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

B). En sesión pública celebrada por el Pleno de la Colegisladora, el 25 de abril del año 2001, fue aprobado por ésta el dictamen enunciado en el inciso A) de este apartado.

C). Recibida la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se adiciona un segundo y tercer párrafos al artículo 1º; se reforma artículo 2º; se deroga el párrafo primero del artículo 4º; y se adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, el 26 de abril de 2001, el Presidente de la Mesa Directiva, en uso de sus facultades legales y reglamentarias que tiene atribuidas, acordó dar a la misma trámite de recibo y ordenó su turno a las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Asuntos Indígenas, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.

D). En reunión de las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Asuntos Indígenas celebrada el 26 de abril del año 2001, se dio el trámite de recibo correspondiente y se aprobó iniciar la discusión de la Minuta de referencia.

E). Con fecha 26 de abril del año 2001, en sesión de Comisiones, existiendo el quórum reglamentario, fue aprobado el presente dictamen, por lo que se pone a la consideración de esta Soberanía para su discusión y resolución constitucional.

II. MATERIA DE LA MINUTA.

En la minuta que es objeto del presente dictamen se propone la reforma del articulo 1º de la Constitución Federal, a efecto de que, en su primer párrafo, se reproduzca, el contenido normativo del texto vigente del propio articulo 1, que consagra el principio de igualdad y protección para todos los individuos en la Nación Mexicana; en el párrafo segundo se incorpora el texto del articulo 2º vigente, que contiene la prohibición de esclavitud y que asegura la libertad para todos los habitantes; y se adiciona un tercer párrafo que prohibe toda forma de discriminación, cuyo texto se inspira en los principios de los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

En consecuencia, el texto propuesto en la minuta para el articulo 1º consagra los principios fundamentales en los cuales creemos todos los mexicanos y que contribuyen a perfilar nuestra identidad nacional: igualdad, libertad y prohibición de toda discriminación.

Es manifiesta la voluntad del Senado de la República de generar un espacio normativo para la materia indígena en el articulo 2º, al haberlo dejado vacío de disposición, por la reforma y adiciones al articulo 1º.

El nuevo articulo 2 que nos propone la minuta objeto de este dictamen, contiene los principios constitucionales de reconocimiento y protección a la cultura y los derechos de los indígenas, sus comunidades y sus pueblos. Esta técnica constitucional la inició nuestro Constituyente de 1917, para afirmar el compromiso prioritario de los mexicanos, reflejado en su norma suprema, con los temas de la mayor prioridad para el quehacer nacional: en el articulo 3º dio preferencia a la educación de los mexicanos; dedico el articulo 27 a atender la problemática de los campesinos y de la tenencia de la tierra y el articulo 123 para establecer las normas protectoras de la clase trabajadora. Esta técnica constitucional otorgó a nuestra constitución de 1917 la calificación, por primera vez en la historia del constitucionalismo mundial, de ser la primera constitución social.

Esta técnica constitucional ha inspirado al Poder Revisor de la Constitución en diversos momentos de nuestra historia constitucional. Hoy todos los mexicanos conocemos los beneficios de que el articulo 115 atienda, en forma destacada e integral, el desarrollo del municipio libre como la célula básica de la organización política y administrativa de nuestra patria; hemos reservado el articulo 116 para darnos las normas básicas en la integración de los tres poderes en los gobiernos de las entidades federativas; en el articulo 122 hemos aprendido la singularidad y complejidad del Distrito Federal y la evolución de sus normas es reflejo de la evolución de nuestra madurez política; y para no hacer excesiva esta enumeración, podemos concluirla destacando el contenido del articulo 130 que rige las relaciones entre las Iglesias y el Estado.

El nuevo articulo 2º que se nos propone, se inicia con una definición fundamental de que nuestra nación es única e indivisible.

En un segundo párrafo recoge el reconocimiento de nuestra naturaleza pluriétnica y pluricultural que se contenía en el primer párrafo del articulo 4º vigente, por ser el nuevo articulo 2º su propia y natural ubicación.

En sus siguientes disposiciones, el articulo 2º nos da la definición constitucional de los pueblos indígenas, de las comunidades indígenas y el criterio fundamental y los criterios adicionales para definir al indígena.

En sus disposiciones iniciales reconoce que la atención puntual, eficaz y eficiente de la protección de la cultura y los derechos indígenas, requiere que sean las constituciones estatales y leyes locales las que definan con precisión estos conceptos, puesto que la variedad étnica genera cosmovisiones diversas entre nuestras diversas etnias y, en consecuencia, en los territorios correspondientes en cada entidad federativa.

En el apartado A se señalan, en sus 8 fracciones, las materias sustantivas en las cuales la libre determinación y autonomía de los pueblos y las comunidades indígenas debe ser reconocida y garantizada: Formas internas de convivencia y de organización; ámbito de aplicación de sus propios sistemas normativos; elección de sus autoridades o representantes; medios para preservar y enriquecer sus lenguas y cultura; medios para conservar y mejorar su hábitat; acceso preferente a sus recursos naturales; elección de representantes ante los ayuntamientos y acceso pleno a la jurisdicción del estado. Todo ello en los términos que precisen las constituciones y leyes de los estados, porque son los ordenes normativos que pueden recoger mejor las situaciones y aspiraciones de los pueblos y comunidades indígenas en cada entidad federativa.

En el apartado B se contienen los instrumentos para lograr la igualdad de oportunidades para los indígenas, eliminar toda causa de discriminación y obtener para ellos los niveles de bienestar a que aspiramos todos los mexicanos. En nueve fracciones se atienden los rubros básicos para el logro de tan importantes objetivos: Impulso al desarrollo regional; incremento de los niveles en todos los ámbitos de educación; acceso efectivo a todos los servicios de salud con aprovechamiento de la medicina tradicional; mejoramiento de vivienda y ampliación de cobertura de los servicios sociales básicos; incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo; ampliación a la red de comunicaciones y posibilidad para los pueblos y las comunidades indígenas para adquirir y operar sus propios medios de comunicación; impulso a las actividades productivas y al desarrollo sustentable de las comunidades; establecimiento de políticas para la protección de los migrantes indígenas y sus familias; consulta a los pueblos indígenas para la elaboración de los planes Nacional, Estatal y municipales sobre el desarrollo integral.

El apartado B concluye con el mandato indispensable para el logro de estos objetivos: La asignación de recursos presupuestales tanto a nivel federal como en los niveles estatal y municipal, puesto que de lo contrario todo quedaría en buenas intenciones.

El ultimo párrafo del articulo 2º contiene un importante principio de igualdad, para que nadie pueda caer en la tentación de entender que la necesaria y comprometida normatividad para corregir las injusticias que en el pasado se han cometido contra los pueblos y las comunidades indígenas, constituye una preferencia que al mismo tiempo apoya pero discrimina. Los mismos derechos establecidos en este precepto para los indígenas, sus comunidades y sus pueblos, podrán ser reconocidos y otorgados a toda comunidad que les pueda ser equiparable, sin que sea necesario que la equiparación sea identidad plena y sin que sea necesario que los derechos se otorguen obligatoriamente en su totalidad sino solamente en el ámbito que provoca la equiparación. Y ello en los términos que la ley señale.

Se reforma el articulo 4º, para suprimir el párrafo primero, que como ya se ha dicho pasa a formar parte del contenido normativo del articulo 2º.

Se adiciona un sexto párrafo al articulo 18 para disponer que los sentenciados, según disponga la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios mas cercanos a su domicilio, sin limitar esta disposición a los indígenas, como se proponía en las iniciativas materia del dictamen de la Colegisladora, por tratarse de un derecho que debe otorgarse a todos los mexicanos y no solamente a los mexicanos indígenas.

La Minuta materia de este dictamen propone la adición de un ultimo párrafo de la fracción III del articulo 115, para establecer el derecho a las comunidades indígenas para coordinarse y asociarse, en los términos legalmente permitidos, para lograr su mejor desarrollo en esfuerzos conjuntos.

Esta descripción de la minuta debe terminar con mención a tres de los cuatro artículos transitorios que contiene, toda vez que el primero de ellos solamente establece que el decreto entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

El Artículo Segundo Transitorio ordena que el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus atribuciones constitucionales, deberán realizar todas las acciones legislativas necesarias para contribuir en el cumplimiento de lo mandado en esta reforma constitucional.

El Articulo Tercero Transitorio contiene la disposición para las autoridades competentes, a efecto de que se tomen en consideración la ubicación de los pueblos y comunidades indígenas al establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales, para lograr la mayor participación política de los mismos.

Finalmente, el articulo Cuarto transitorio ordena que el Poder Ejecutivo Federal de la mayor difusión al texto integro de la exposición de motivos y de la reforma constitucional, realizando su traducción y divulgación en las lenguas de los pueblos indígenas del país.

III.- VALORACIÓN DE LA MINUTA.

El dictamen alcanzado por el Senado es resultado de un profundo, responsable y tenaz trabajo legislativo en el que intervinieron todos los partidos políticos con un propósito común y bien definido. Más allá de las diferencias entre las distintas formaciones, los legisladores buscaron las coincidencias que existen, única forma posible de llegar a los consensos necesarios que exige el momento político y el proyecto de país que sólo con la participación de todos puede definirse.

El propósito fue proteger la identidad y tomar las medidas necesarias para la mejora permanente de la situación económica, social y política de los indígenas del país.

Estuvo presente la decisión de colaborar, en el proceso de la paz de Chiapas que la Nación entera quiere. Pero se acordó antes de todo, llegar al fondo del problema y no aprobar simplemente una iniciativa de reformas con criterio de aceptación textual y no crítica. Se afrontó, como lo hace ahora la Cámara de Diputados, la deplorable situación en que actualmente viven casi diez millones de compatriotas y lo justo de las demandas que presentan en un momento en que la conciencia de la población, la apertura del sistema político y la disposición de los legisladores, invita al dialogo y al alcance de un consenso social sobre bases reales y justas.

La iniciativa enviada por el Ejecutivo significa un enorme esfuerzo por lograr la paz. Pero el resultado inmediato no puede quedar limitado si se ignora que el problema indígena no se reduce a un estado de la Federación, ni a un momento preciso, limitado a un tiempo, sino a una marginación que se da en distintos matices en toda la República; la resolución de un problema tan grave no puede darse en simples declaraciones de principios, ni aún con el establecimiento de derechos, sino exige acciones concretas e inmediatas.

Por otra parte no puede ignorarse que se ha producido la inquietud, seria, fundamentada con argumentos, que el reconocimiento de las demandas indígenas tal como fueron resueltas en los acuerdos COCOPA-EZLN que conforman la iniciativa del C. Presidente, implique la división de la Nación y que la apertura política con que la República está dispuesta a responder, conduzca a movimientos de desagregación.

Se busca la paz, es cierto. Pero un paz duradera sólo puede lograrse en la igualdad y la justicia.

Al margen de los principios que han sustentado y mantienen, los partidos políticos nacionales, los miembros del Senado de la República alcanzaron a unificar sus criterios, después de largas y arduas sesiones de trabajo cuyo resultado es motivo del presente dictamen.

Hay clara conciencia de que la pluralidad se afirme, pero así mismo se refuerce la integración nacional aceptando las divergencias que al ser reconocidas dan mayor legitimidad, y por ende, fuerza al sistema político en su conjunto.

Hay el propósito de dar solución a un problema no resuelto en los dos siglos de vida independiente, complementando con los derechos indígenas, los principios de un proyecto nacional contenido en la Constitución pero a la vez ordenando acciones concretas inmediatas y sostenidas.

La aprobación del dictamen de la Cámara de Senadores en su sesión del 25 de abril se logró por unanimidad cumpliéndose felizmente un proceso de diálogo, con respeto a las posiciones del contrario, el compromiso y la capacidad de respetarlo. Los intereses de los partidos se han subordinado a los de la Nación.

Destaca en la minuta que envía el Senado a esta Cámara colegisladora el método de trabajo utilizado para elaborar el dictamen; se indica que en la propia exposición de motivos de la iniciativa que envió el Ejecutivo se previene acerca de interpretaciones equivocadas que puedan darse a algunas disposiciones del articulado original acordado entre la COCOPA y el EZLN; que después de las explicaciones recibidas del C. Secretario de Gobernación en reunión que se llevó a cabo el 30 de marzo pasado; que escuchando a grupos indígenas de diversas partes del país y de distintas filiaciones políticas, teniendo presente puntos de vista de especialistas en la materia jurídico constitucional, y después de haber escuchado la voz del EZLN y del Consejo Nacional Indígena, se consideró conveniente, dado el entendimiento coincidente de todos en el significado de los artículos, incluir en el texto las propias guías interpretativas que el Ejecutivo resaltó en la citada exposición de motivos, añadidas de todos los conceptos básicos que necesariamente surgen del articulado.

La minuta objeto de¡ presente dictamen propone la fusión de los textos vigentes inalterados de los artículos 1º y 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en un solo artículo 1º, adicionando un párrafo que contiene la exclusión de la discriminación de cualquier tipo de la vida social de la Nación.

El nuevo artículo contendría así los textos vigentes que expresan las manifestaciones fundamentales de la libertad, añadidos de un necesario complemento.

El artículo 1º vigente conservaría el texto actual que establece la capacidad del individuo de gozar y ejercer los derechos públicos subjetivos que establece la Constitución y en el segundo párrafo recogería el actual artículo 2º que condena la sujeción de un individuo hacia otro. Fundir ambas disposiciones resulta técnica y conceptualmente correcto ya que contendría la declaratoria más amplia, la garantía individual fundamental, que puede alcanzar el ser humano frente al poder social organizado y frente a sus semejantes.

Se añadiría de inmediato la igualdad fundamental del ser humano condenándose toda forma de discriminación.

La disposición resultante quedaría como el punto de partida de los derechos humanos y sociales, a la vez que establecería las bases del artículo siguiente, que reconoce la Nación en su conjunto y dentro de ella la particularidad indígena.

Ha sido preocupación que el reconocimiento constitucional de esta última debilite o de plano destruya aquella.

El nuevo artículo 2º constituye una verdadera carta de los derechos indígenas. Comienza con la afirmación contundente de la unidad e indivisibilidad de la nación.

Actualmente la constitución presupone la existencia de la Nación pero no la declara. Así, el vigente artículo 4º parte de ella para reconocer su composición pluriétnica; el artículo 25 se refiere a su soberanía que se declara solemnemente hasta el artículo 39 y el 27 establece los derechos reales que le corresponden. Queda claro que el reconocimiento de la pluralidad tiene que darse dentro de la unidad pues de otro modo se sentaría las bases del rompimiento.

La Nación Mexicana es resultado del sentimiento de unidad que empieza a manifestarse en la Independencia y que se va afirmando paulatinamente, que se fortalece frente a las amenazas exteriores pero que después busca su base en el logro de propósitos comunes. Se desarrolla en un proceso social y cultural de mestizaje, con la identificación y la valoración de una cultura propia y el acuerdo para la realización de un proyecto de conjunto. Es dentro de éste gran agregado que se destacan con sus particularidades pero formando parte indisoluble de él, los pueblos indígenas.

El reconocimiento se hace con apego estricto a la igualdad fundamental, ahora consagrado y reforzado en el nuevo articulo 1º. Es la diversidad dentro de la totalidad; los estatutos en función del origen étnico de las personas que existieron durante la colonia son discriminatorios. La separación del pueblo de españoles y pueblos de indios y el estatuto proteccionista para éstos implica una desigualdad de base. El punto de partida que ahora se establece es el reconocimiento de culturas diferentes a la mestiza general, pero dentro de esta, de acuerdo con el orden jurídico nacional y como esfuerzo fundado en la legitimidad.

Los indígenas no han sido asimilados dentro del gran conjunto nacional y han quedado negados a la sociedad mexicana que se ha conformado. Hay la decisión nacional de hacer efectivo a los indígenas lo que la Constitución y las leyes establecen a favor de todos los mexicanos así como proporcionarles mayores oportunidades para lograr su integración económica, social y política a la vida nacional.

Dentro del concepto de Nación, el artículo 2º propuesto ubica los de pueblo y comunidad indígenas. El concepto de pueblo es por naturaleza sociológico, cargado de significado emotivo y por tanto difícil de determinar jurídicamente. Se funda en hechos históricos, en un sentimiento de identidad y en la preservación de su propia cultura.

El de comunidad ha adquirido un sentido más real y concreto y por ello se le define como un grupo que forma una unidad social, económica y cultural, asentada en un territorio y que reconoce autoridades de acuerdo con sus usos y costumbres.

El derecho exige cabal precisión en la identificación de los destinatarios de sus normas y por ello la precisión de las personas jurídicas resulta indispensable.

La comunidad es culturalmente parte de un pueblo pero se distingue dentro de él y en ocasiones ha adquirido tal identificación que sólo por la voluntad manifiesta de ella y de otras, es posible reconstruir aquél. Hay también pueblos que podrían identificarse con comunidades y también comunidades aisladas que ya no se identifican con su pueblo. Las variedades sociales son complejas y varían según la cultura y la región.

Por ello son las constituciones y las leyes de los estados las que, en forma natural, deben hacer el reconocimiento de unos y otros de acuerdo con sus circunstancias particulares.

Tal reconocimiento sólo puede darse dentro del orden establecido por la Constitución, con respeto a las formas políticas vigentes, en especial el municipio libre.

El municipio libre es una institución flexible cuya organización permite un amplia gama de variantes. La expresión política natural de las comunidades se da en los municipios. Los ayuntamientos están al alcance de las poblaciones indígenas para ser integrados con su representación. En ellos pueden aquéllas actuar de acuerdo con sus usos y costumbres que adquieren pleno reconocimiento constitucional y legal.

El articulo propuesto establece el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público con derechos y obligaciones.

La obligación básica es sujetarse y atenerse al marco constitucional.

Dentro del marco del municipio libre y de acuerdo con los ordenamientos estatales, las comunidades son grupos con ordenes jurídicos y órganos propios que crean y aplican aquel de acuerdo con usos y costumbres.

Las normas para el reconocimiento corresponde a las Constituciones y leyes de las entidades federativas.

Se reconocen y garantiza la libre determinación de los pueblos indígenas. El concepto mismo ha causado legitima inquietud pues la costumbre lo ha identificado con la decisión ilimitada que estrictamente hablando corresponde a la Nación.

La toma de las decisiones que el concepto necesariamente implica se precisa jurídicamente como la autonomía para gozar y ejercer una serie de derechos específicos que se establecen en el apartado A del artículo 2º que se propone.

La autonomía queda así entendida, dentro de la unidad de la Nación y acorde con el orden Constitucional vigente respecto al cual no establece excepción alguna.

Los derechos que forman el contenido de tal autonomía son:

La decisión sobre sus formas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

- Socioculturales; expresión libre de conocimientos, creencias, valores, lenguaje, costumbres, normas, prácticas religiosas. El reconocimiento implica no sólo respeto sino también preservación.

- Derechos de participación política; por una parte, las comunidades alcanzan su reconocimiento como personas de interés público dentro del marco del municipio libre y pueden elegir de acuerdo con su derecho tradicional sus formas propias de gobierno así como los representantes para su ejercicio.

Por otra parte adquieren un derecho de representación frente a las autoridades municipales, ejercido este también conforme a su derecho tradicional y que podrá darse básicamente en los municipios en que la población no alcance mayoría.

- Derechos económico territoriales; los pueblos indígenas tendrán derecho a la preservación de la naturaleza y de los recursos naturales que se encuentran ubicados en sus tierras o en la totalidad del hábitat que ocupan o disfrutan, así como preferencia en el uso y disfrute de los mismos.

No se están creando derechos reales. Por el contrario, se está poniendo a salvo el conjunto de los existentes que hayan sido adquiridos conforme a la Constitución y a las leyes.

Si bien queda claro que hay un derecho de preferencia éste queda también limitado por aquellos cuyo dominio directo corresponde a la Nación y por los previamente adquiridos por terceros conforme a la ley.

- Derechos individuales: los indígenas tienen como individuos, como mexicanos, y como ciudadanos los derechos que la Constitución otorga. Sin embargo es preciso fortalecer la protección de las áreas más débiles del conjunto, especialmente las mujeres y los infantes.

- Derecho a la jurisdicción del estado en condiciones equitativas; en todos los procedimientos y juicios del orden común que involucren a indígenas se asegura que están asistidos por interpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura. En las leyes estatales se señalan los casos en que éstas se tomarán en cuenta.

Es importante destacar el reconocimiento a los sistemas normativos indígenas en la solución de sus conflictos internos. La práctica no es nueva en la República y varios estados reconocen en sus leyes su existencia que queda ahora elevada a norma constitucional.

El derecho indígena, como resultado de la reforma queda reconocido en tanto creación de la persona jurídica colectiva -pueblo o comunidad- que reconozcan las constituciones y leyes de los estados.

Determina, por tanto, su organización y la solución de sus conflictos internos.

Su reconocimiento ha de sujetarse a los principios de la Ley Suprema y al respeto de la dignidad e integridad de las mujeres.

Se deja a la ley estatal la determinación de los casos y procedimientos de validación de este derecho. Se refiere esta determinación a normas generales y no a la aprobación en cada caso de normas individualizadas.

La minuta que motiva el presente dictamen contiene un conjunto de acciones obligatorias para el Estado.

La reforma constitucional, al establecer un conjunto de derechos no da una solución automática a los problemas indígenas sino a tan sólo una guía a los órganos de gobierno federales y locales.

La propuesta avanza más.

Los derechos que establece el artículo se refuerzan con una obligación específica del Estado mexicano, a través de sus órganos, sean federales, estatales y municipales, de cumplir acciones concretas para abatir carencias y rezagos;

no son simples imperativos programáticos, sino obligaciones específicas. Estas acciones obligatorias constituyen una nueva figura dentro del orden jurídico mexicano. Aunque dependen de las disponibilidades presupuestales, las limitaciones de éstas no pueden condicionar su obligatoriedad sino sólo su monto que tendrá que determinarse en cada caso dejando por lo pronto la flexibilidad necesaria. Expresamente se obliga al establecimiento de partidas específicas destinadas al cumplimiento de las acciones y se prevé que se determinará la participación de las comunidades en el ejercicio y vigilancia de las mismas.

Es importante también señalar que las instituciones y políticas para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo de sus pueblos y comunidades deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

El ultimo párrafo del articulo 2 dice textualmente:

"Sin prejuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquellos tendrá en lo conducente los mismo derechos tal y como lo establezca la ley".

Del texto transcrito podemos obtener cuatro requisitos para que los derechos establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades y pueblos, se otorguen a otras personas:

1.- Que estén constituidos en una comunidad, lo cual requiere que tengan características comunes que los identifiquen como integrantes de un grupo social, sin que pudiésemos jurídicamente exigir que satisfagan plenamente la definición de comunidad indígena que se contiene en el cuarto párrafo del propio articulo 2, puesto que esto haría inaplicable el párrafo en comento, y es principio general de interpretación constitucional que debe encontrarse el sentido que permita la aplicación del precepto.

2.- Que sea equiparable a las comunidades y pueblos indígenas, lo que exige una igualdad en alguna de las circunstancias de valor, estimación, potencia o eficacia de dos o mas cosas, lo que permite afirmar que no se requiere que exista identidad absoluta -lo que igualmente haría inútil el precepto-, sino que exista igualdad en alguno de los elementos fundamentales que explican y justifican la necesidad de legislar a favor de los indígenas, sus comunidades y sus pueblos.

En consecuencia, es indispensable identificar las motivaciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales que ha tenido el Poder Revisor de la Constitución para legislar constitucionalmente en materia de protección de la cultura y los derechos indígenas, entre las cuales identificamos las siguientes:

2.1 La discriminación, marginación y explotación de que han sido víctimas los indígenas, sus comunidades y sus pueblos desde la conquista de México;

2.2 La necesidad de reconocer que deben ser armónicas y paralelas las dos vertientes de atención a la cultura y a los derechos indígenas: la vertiente de asimilación a una cultura mestiza, y la vertiente de respeto a la conservación de su cultura, su lengua y sus usos y costumbres; y

2.3 El reconocimiento de su plenitud de derechos como mexicanos, reconociendo las diferencias que los distinguen y les dan identidad dentro de la comunidad nacional.

3.- Que no es necesario que a la comunidad que pueda considerarse como equiparable, se le reconozcan todos y cada uno de los derechos contenidos en el articulo 2, pues resulta claro que solo le serán aplicables aquellos derechos que se refieran a la materia de la equiparación, como claramente lo estable el texto constitucional al utilizar la expresión "en lo conducente".

4.- Que la equiparación y los derechos que en lo conducente sean reconocidos, se realice por ley.

Se propone la supresión del primer párrafo del vigente artículo 4º que se explica porque su contenido ha quedado absorbido en el nuevo artículo 2º.

La minuta contiene la propuesta de un párrafo final al artículo 18.

Responde ésta a la petición indígena de que el cumplimiento de las penas corporales impuestas por la comisión de delitos se cumplan en los centros de readaptación más cercanos a las comunidades.

La petición es justa y legítima y se elevó por tal razón a todo individuo por lo cual esta propuesta indígena enriquece los derechos humanos reconocidos por el orden aplicable a todos. Queda recogida en el párrafo final del artículo 18 vigente.

Se propone finalmente una adición al artículo 115 Constitucional a fin de dentro del marco del municipio libre permitir las asociaciones de comunidades indígenas.

Está Cámara de Diputados está consciente de que para el ejercicio de algunas de las facultades que según el artículo citado corresponden a la federación, en su oportunidad será necesario considerar la legislación pertinente.

Como resultado de lo anterior, estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Asuntos Indígenas, se permiten someter a la consideración del Pleno de la H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión el siguiente:

"DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 1º, 2º, 4º, 18 Y 115 DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS".

ARTÍCULO ÚNICO.- Se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1º; se reforma en su integridad el artículo 2º y se deroga el párrafo primero del artículo 4º; se adicionan: un sexto párrafo al artículo 18º, un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115º, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como cuatro Transitorios, para quedar como sigue:

ARTICULO 1º

En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

ARTICULO 2º

La Nación Mexicana es única e indivisible.

La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.

Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquéllas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.

El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.

A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes.

III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.

IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.

V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución.

VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquéllos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.

VII. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.

Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.

Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.

B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:

I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos.

II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.

III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.

IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.

V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.

VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.

VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.

VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.

IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales, y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.

Sin perjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquéllos tendrá en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley.

ARTICULO 4º

(Se deroga el párrafo primero)

ARTICULO 18

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Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de readaptación social.

ARTICULO 115

Fracción III

Último párrafo

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS

ARTÍCULO PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

ARTÍCULO SEGUNDO. Al entrar en vigor estas reformas, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas deberán realizar las adecuaciones a las leyes federales y constituciones locales que procedan y reglamenten lo aquí estipulado.

ARTÍCULO TERCERO. Para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales deberá tomarse en consideración, cuando sea factible, la ubicación de los pueblos y comunidades indígenas, a fin de propiciar su participación política.

ARTÍCULO CUARTO. El titular del Poder Ejecutivo Federal dispondrá que el texto íntegro de la exposición de motivos y del cuerpo normativo del presente decreto, se traduzca a las lenguas de los pueblos indígenas del país y ordenará su difusión en sus comunidades.

Por la Comisión de Puntos Constitucionales:

Diputados: Salvador Rocha Díaz (rúbrica), Presidente; Juan Manuel Carreras López (rúbrica a favor), Secretario; Fanny Arellanes Cervantes (rúbrica), Secretaria; Martha Patricia Martínez Macías (rúbrica a favor), Secretaria; Ramón León Morales (rúbrica en contra por presentar Voto Particular), Secretario; Roberto Aguirre Solís (rúbrica a favor), Cuauhtémoc Cardona Benavides (rúbrica a favor), Raúl Cervantes Andrade (rúbrica a favor), Jaime Cervantes Rivera, Tomás Coronado Olmos (rúbrica a favor), José Gerardo de la Riva Pinal (rúbrica a favor), Oscar Alfonso del Real Muñoz (rúbrica a favor), Arturo Escobar y Vega (rúbrica a favor), Uuc-kib Espadas Ancona (rúbrica en contra con Voto Particular), Javier García González (rúbrica a favor), Alfredo Hernández Raigosa (rúbrica en contra por presentar Voto Particular), José de Jesús Hurtado Torres (rúbrica a favor), Oscar Romeo Maldonado Domínguez (rúbrica a favor), José César Nava Vázquez (rúbrica a favor), Beatriz Elena Paredes Rangel, Fernando Pérez Noriega (rúbrica a favor), Rafael Rodríguez Barrera (rúbrica a favor), José Elías Romero Apis (rúbrica a favor), María Eugenia Galván Antillón (rúbrica a favor), Mónica Leticia Serrano Peña, Felipe Solís Acero (rúbrica a favor), Agustín Trujillo Iniguez (rúbrica a favor), José Socorro Velázquez Hernández (rúbrica a favor), Jose Alejandro Zapata Perogordo (rúbrica a favor), Nahum Ildefonso Zorrilla Cuevas (abstención).

Por la Comisión de Asuntos Indígenas

Diputados: Héctor Sánchez López (voto en contra por la forma y fondo en que se llevó a cabo el procedimiento del contenido del Dictamen), Presidente, PRD; Bonifacio Castillo Cruz (rúbrica en contra por contener Voto Particular), Secretario, PRD; Vitálico Cándido Coheto Martínez (abstención), Secretario, PRI; José Feliciano Moo y Can (rúbrica a favor), Secretario, PRI; Pablo de Jesús Arnaud Carreño (rúbrica a favor), Secretario, PAN; Nicolás Lorenzo Alvarez Martínez (rúbrica a favor), Gumercindo Alvarez Sotelo (rúbrica a favor), Nelly Campos Quiroz (rúbrica a favor). Félix Castellanos Hernández, Nicasia García Domínguez; Augusto Gómez Villanueva (rúbrica a favor), Roger Antonio González Herrera (rúbrica a favor), Beatriz Guadalupe Grande López (rúbrica a favor), Santiago Guerrero Gutiérrez (abstención), José María Guillén Torres (rúbrica a favor), Auldárico Hernández Gerónimo, Justino Hernández Hilaria (rúbrica a favor), Francisco Ezequiel Jurado Contreras (rúbrica a favor), Santiago López Hernández (rúbrica a favor), Miguel Angel de Jesús Mantilla Martínez (rúbrica a favor), Celia Martínez Bárcenas (rúbrica a favor), Hermilio Monroy Pérez, José Melitón Morales Sánchez (rúbrica a favor), Manuel Winstano Orozco Garza (rúbrica a favor), Griselda Ramírez Guzmán (rúbrica a favor), Carlos Raymundo Toledo (rúbrica a favor), Francisco Ríos Alarcón (rúbrica a favor), Luis Miguel Santibáñez García (rúbrica a favor), Julio César Vidal Pérez, Samuel Yoselevitz Fraustro (rúbrica a favor)


http://www.laneta.apc.org/ceacatl/d-010428.htm