Documentación histórica

Los Acuerdos de San Andrés. Campaña Internacional por la Ley Indígena. (2001)

Agosto 2001

SIPAZ se dirige a ustedes para transmitirles un llamado a la solidaridad con carácter urgente de las organizaciones sociales y de derechos humanos mexicanas, pidiendo su adhesión a una campaña internacional que han iniciado contra la ley indígena aprobada por el Congreso mexicano en abril pasado.

La ley que hoy motiva esta campaña internacional ha sido rechazada por todas las organizaciones indígenas nucleadas en el Congreso Nacional Indígena (del cual es parte el EZLN), así como por las organizaciones sociales y populares. El motivo del rechazo es que la ley aprobada (con carácter de reforma constitucional) no es fiel a los Acuerdos de San Andrés firmados por el gobierno federal y el EZLN en 1996, ni al proyecto elaborado por la comisión legislativa COCOPA, la que se encargo de darle forma legal a dichos Acuerdos. A su vez, es contradictoria con el Convenio 169 de la OIT, sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que México ha ratificado.

A diferencia de esos tres documentos mencionados, la ley aprobada está inspirada en una concepción que históricamente ha tratado a los indígenas como objetos de políticas públicas, y no como sujetos de derechos. Por lo mismo, recorta derechos fundamentales reconocidos en los Acuerdos de San Andrés, en la ley COCOPA y en el Convenio 169 de la OIT, como el derecho de los pueblos indios al ejercicio de la autonomía en sus tierras y territorios, al uso de los recursos naturales existentes en ellos, y el derecho a elegir sus autoridades según sus tradiciones, y a asociarse en municipios y regiones indígenas.

La reforma fue aprobada por el Congreso federal y la mayoría de los Congresos estatales, y ahora debe ser promulgada por el Poder Ejecutivo para entrar en vigor. Es por eso que se esta realizando esta campaña internacional, a fin de presionar para impedir la promulgación, que es inminente, o por lo menos, para denunciar ante los organismos internacionales especializados los motivos del rechazo popular a dicha ley.

la Comisión Internacional de la Misión Civil por la Paz y la Red Nacional de DDHH Todos los Derechos para Todos, México han elaborado dos cartas que están dirigidas a instancias de verificación de normas internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas, para dar a conocer la situación actual de la reforma constitucional y las implicaciones que tienen en el reconocimiento de los derechos indígenas, así como el cumplimiento por parte del gobierno mexicano de normas internacionales en materia indígena.

Una carta esta dirigida a la Comisión de Expertos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que es responsable de verificar la aplicación de las normas y convenio internacionales del trabajo. En esta comunicación pedimos que se demande al gobierno mexicano que en la reforma constitucional respete los derechos reconocidos por el Convenio 169 de la OIT , así como el seguimiento en el proceso de paz.

El segundo llamamiento está dirigido al Dr. Rodolfo Stavenhaguen, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas y expresa nuestra preocupación sobre la falta de reconocimiento a los derechos Indígenas fundamentales en el proyecto de reformas constitucionales, el cual además pone en riesgo el proceso de paz en Chiapas.

Por eso queremos pedirles de mandar su adhesión - no sólo como organización sino como individuo - para la campaña a los siguientes correos electrónicos: radpi@laneta.apc.org, tvega@sjsocial.org, mmaza@sjsocial.org.

Atentamente,

SIPAZ



CARTA I

Ciudad de México, 10 de Agosto de 2001

Sr. Dr. Juan Somavía
Director-General
Oficina Internacional del Trabajo
4, route des Morillons
CH-1211 Ginebra 22

Suiza

c/c Normes, ETM Lima, ETM San José;OIT México.


La aprobación del Proyecto de Ley de Reforma Constitucional en Materia de Derechos y Cultura Indígena aprobada por la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión de la República Mexicana, en su sesión de 18 de Julio del año en curso, y hasta la fecha pendiente de promulgación por el Presidente del Ejecutivo, constituye un grave retroceso para el reconocimiento de los derechos internacionalmente reconocidos a los pueblos indígenas que forman parte integral de México. Una ley de las características de la aprobada, y el proceso que condujo a su aprobación, van en contra de la voluntad expresa de estos pueblos, cristalizada en la Iniciativa de la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA); del proceso de paz todavía en curso con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), plasmado en los Acuerdos de San Andrés Larráinzar; y de los derechos que emanan del Convenio No. 169 de la OIT.

La aprobación del Proyecto de Reforma constitucional no es sino la última expresión de la falta de voluntad política por parte del Estado mexicano para dar cabida al reconocimiento de los pueblos indígenas, sus culturas, instituciones y derechos en los términos que se reconocen en el Convenio No. 169. Cuando se cumplen diez años de su ratificación, e independientemente del discurso público de los poderes del Estado, y a pesar del continuo llamamiento de los pueblos indígenas del país, el Convenio en México no ha pasado de ser una mera declaración de principios, carente de desarrollo legislativo y de medidas gubernamentales concretas que hagan posible su aplicación efectiva.

Por medio de esta comunicación, los abajo firmantes denunciamos la aprobación del Proyecto de Reforma Constitucional como última expresión del olvido al que el Estado mexicano ha relegado el Convenio No. 169 de la OIT; y hacemos un llamamiento a la Oficina Internacional del Trabajo y a los órganos de control de normas internacionales del trabajo para que exijan a este Estado el pleno cumplimiento y desarrollo del Convenio, que redunde en un reconocimiento pleno de los pueblos indígenas y de sus derechos.

Antecedentes del Proyecto de Reforma Constitucional.

1. El 27 de Junio de 1989, la 76ª sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo, reunida en Ginebra, adopta el Convenio sobre Poblaciones Indígenas y Tribales (No. 169). La delegación del gobierno mexicano vota a favor de esta reforma.

2. De conformidad con el artículo 89 Fracción X de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Senado de la República ratifica este Tratado Internacional el 11 de julio de 1990. El Presidente de la República deposita esta ratificación ante la Oficina Internacional del Trabajo el 5 de Septiembre de 1990. A raíz de esta ratificación, el Convenio entra en vigor un año después. En los términos expresados por el Estado mexicano ante la Conferencia Internacional del Trabajo: México fue el primer país latinoamericano que ratificó el Convenio núm. 169. Con ello reiteró el reconocimiento a su composición pluricultural, sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, y asumió todas sus responsabilidades para proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social.

3. Coincidente con la ratificación del Convenio No. 169, en 1992 se reforma el artículo 4º de la Constitución Federal, para reconocer que La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La Ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado..." 4. Asimismo, la sección VII del art. 27 de la Constitución es reformado para disponer que "la ley protegerá la integridad de la tierra de los grupos indígenas". Sin embargo, la misma reforma elimina las garantías de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras ejidales, una de las formas de tenencia de la tierra más común entre los pueblos indígenas de México.

5. Otras reformas legislativas afectaron al Código Penal Federal; al Código Federal de Procedimientos Penales; y a la Ley Agraria. Asimismo, algunos congresos estatales procedieron a reformar sus respectivas constituciones para acomodar el reconocimiento del art. 4 constitucional, así como a aprobar leyes específicas en materia indígena (hasta la fecha: Chiapas, Chihuahua, Oaxaca, Quintana Roo y Veracruz)

6. El primero de Enero de 1994, hace su aparición el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) demandando una serie de derechos y políticas de atención para los pueblos y comunidades indígenas de Chiapas y al mismo tiempo, para el resto de las entidades federativas que constituyen la Nación Mexicana.

7. El Comisión de Expertos de la OIT en Aplicación de Convenios y Recomendaciones mostró su inquietud sobre la situación de los derechos de los pueblos indígenas en México en los siguientes términos: La Comisión toma nota de que la ausencia de una protección elemental de los derechos de los trabajadores indígenas y de sus condiciones de trabajo fue una de las causas del estallido de violencia de los pueblos indígenas del estado de Chiapas que se produjo a principios de 1994.

8. Tras el fracaso de iniciativas anteriores, en Marzo de 1995 se abre la negociación entre el EZLN y el Ejecutivo Federal en el marco de la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas. En Octubre de ese mismo año, el Gobierno y el EZLN logran llegar a 57 puntos de consenso sobre derechos y cultura indígenas a través de las distintas mesas de diálogo de San Andrés. Junto con estas mesas de diálogo se convocó el Foro Nacional de Cultura y Derechos Indígenas, que contó con la participación de 500 representantes de 35 pueblos indígenas. De este foro saldrá lo que posteriormente será conocido como el Congreso Nacional Indígena (CNI), que se constituye como un espacio permanente de encuentro y diálogo de los pueblos indígenas por el reconocimiento constitucional de sus derechos.

9. Paralelamente, el Congreso de la Nación, junto con la Secretaría de Gobernación del Ejecutivo, convocan el 10 de Octubre de 1995 a la Consulta Nacional sobre Derecho y Participación Indígenas. De acuerdo con el Gobierno, se trató de un "amplio proceso de consulta nacional sobre derechos y participación indígena, con la participación de casi 12.000 participantes divididos en 30 foros, que dieron como resultado cerca de 9.000 propuestas con el fin de promover reformas al marco constitucional y legal correspondiente así como también […] encuentros con comunidades y pueblos indígenas que cubrieron aproximadamente a 11.000 personas".

10. Los resultados coincidentes de ambas consultas sirvieron de base para la firma de los Acuerdos de San Andrés Larráinzar entre el EZLN y el Ejecutivo, el 16 de Febrero de 1996. El contenido de estos acuerdos se basa en gran parte en el Convenio No. 169. La Comisión de Expertos de la OIT, "tomando en consideración que el Convenio fue utilizado como un marco de referencia en las negociaciones mencionadas […] pide al pide al Gobierno que continúe suministrando informaciones sobre la evolución de la situación en cuanto a la aplicación práctica de los acuerdos alcanzados en las rondas de negociación.

11. El 11 de Octubre de 1996, el I Congreso Nacional Indígena demanda el cumplimiento "inmediato y completo" de los Acuerdos de San Andrés y proclama el lema "Nunca más un México sin nosotros".

12. Dentro de los Acuerdos se prevé la "[c]reación de un nuevo marco jurídico que establezca la nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado". La iniciativa de constitucional fue encomendada por las partes en conflicto a la Comisión de Concordia y Pacificación del Legislativo Federal (COCOPA). El 29 de Noviembre de 1996, la COCOPA presenta una Iniciativa de Reforma Constitucional, basada en el Convenio Nº 169 y en el contenido de los Acuerdos de San Andrés. La Comisión de Expertos de la OIT hace un llamamiento al Gobierno para que "la mantenga informada sobre el curso seguido, en el Congreso de la Unión, de la iniciativa de reformas que será sometido en su próximo período de sesiones y que hace explícitos y garantiza los derechos indígenas y reconoce sus usos y costumbres de una manera más amplia.

13. Si bien no recoge todos los puntos de los Acuerdos de San Andrés, la Iniciativa COCOPA es aceptada tanto por el EZLN como por la mayoría de las organizaciones indígenas del país, pero no así por el Ejecutivo Federal. La negociaciones entre el EZLN y el Ejecutivo Federal, así como las consultas entre éste y las distintas organizaciones indígenas, se paralizan desde Diciembre de 1996.

14. El 21 de Marzo de 1999, se celebra la Consulta Nacional por el Respeto de los Derechos de los Pueblos Indios y por el Fin de la Guerra de Exterminio. Participaron casi 3.000.000 de personas, el 95% de las cuales ratificó el consenso representado en los Acuerdos de San Andrés y en la Iniciativa COCOPA.

15. De acuerdo con el Informe de la Comisión de Expertos de 1999, "es motivo de preocupación la aparente falta de un diálogo entre el Gobierno y los pueblos indígenas que contribuiría a la resolución de los problemas que les afectan. Asimismo, la Comisión demandó al Gobierno "que reexamine las medidas que está tomando con relación a los problemas con que tropiezan los pueblos indígenas del país".

16. Al año siguiente, el Grupo de Trabajadores del Comité de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia hicieron constar en referencia al Convenio Nº 169 en México que los Estados Miembros que ratifican un convenio deben ser capaces de poner en práctica inmediatamente sus obligaciones; al tiempo que "una ratificación no puede ser sólo contemplada como una declaración de buenas intenciones". Asimismo, el Comité hizo un llamamiento a la apertura de "un diálogo con vistas a buscar una solución a los graves problemas que este caso refleja […]en el que se incluyan, entre otros, […] los verdaderos representantes de los pueblos indígenas a los que esto concierne.

17. El 2 de Diciembre de 2000 el EZLN celebra la designación de Luis H. Álvarez como comisionado para el diálogo en Chiapas por parte del nuevo gobierno y establece la aprobación de la Iniciativa COCOPA como condición para reiniciar este diálogo. El 5 de Diciembre de 2000, el Titular del Poder Ejecutivo Federal mexicano, Lic. Vicente Fox Quesada, presenta ante el Senado de la República la Iniciativa de Reformas Constitucionales elaborado por la COCOPA. La Cámara de origen es el Senado.

18. El 24 de Febrero de 2001 comienza la denominada Marcha por la Dignidad Indígena (también conocida como la Marcha del Color de la Tierra) desde diversas comunidades zapatistas de los Altos de Chiapas. Entre sus objetivos se encuentra el de dialogar con el Congreso y convencerlo de que apruebe la Ley COCOPA. El 4 de Marzo, el III Congreso Nacional Indígena, celebrado en la Comunidad Purépecha de Nurío, adopta la Declaración por el Reconocimiento Constitucional de Nuestros Derechos Colectivos, donde se demanda el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés y la aprobación de la Ley COCOPA. Tras recepciones masivas en 13 estados, la Marcha llega a la Ciudad de México. El 28 de Marzo el EZLN habla desde la tribuna del Congreso de la Unión.

19. El 25 de Abril 2001 el Senado de la República, modificando la iniciativa presidencial, aprueba el dictamen sobre el Proyecto de Decreto en materia indígena por el que se pretende adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1º, se reforma el artículo 2º, se deroga el párrafo primero del artículo 4º, se adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El dictamen modifica substancialmente la Ley COCOPA e incorpora sólo parte de los acuerdos de San Andrés. La discusión se traslada a la Cámara de Diputados. El 28 de Abril la Camara de Diputados aprueba la reforma. Rigoberta Menchú considera que "no es la alternativa ignorar a los pueblos indígenas". El 30 de abril el EZLN rechaza el dictamen del Senado.

20. Se suceden las denuncias contra el proyecto de reforma. El 1 de Mayo de 2001, el CNI hace público su rechazo a la iniciativa del Senado en tanto que "representa una burla para nuestros pueblos y una afrenta mayor para la sociedad mexicana, que decidió respaldar nuestra justa causa." El 11 de Mayo, la Conferencia del Milenio de los Pueblos Indígenas, reunida en Panamá, rechaza la reforma y exige al Congreso mexicano "escuchar la voz de los pueblos indígenas del mundo y sociedad civil que os hemos hermanado con la lucha de los pueblos indígenas de México, y tomar en cuenta el Convenio 169 de la OIT, ley suprema vigente en México de acuerdo con su Constitución Política". El 19 de Junio, 3.000 personalidades, organizaciones y colectivos firman el documento Por el reconocimiento de los derechos y cultura indígenas. Entre ellos se encuentran José Saramago, Alain Touraine y la Hebe de Bonafini. El 2 de Julio, Samuel Ruíz encabeza un manifiesto en el que se considera a la reforma como "contraria" a los pueblos indios, y "una amenaza para la paz".

21. De acuerdo con el procedimiento establecido en al art. 135 constitucional, la reforma es turnada de inmediato a las legislaturas de los estados. La iniciativa fue rechazada en Baja California Sur, Chiapas, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, y Zacatecas, que concentran el mayor porcentaje de población indígena. El 18 de julio de 2001, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión realiza el cómputo de votos de las legislaturas locales, declara que la minuta fue aprobada por 16 congresos, que son la mayoría más uno, y se consuma la reforma. Algunos partidos políticos y gobernadores de estados denuncian irregularidades formales en el proceso de aprobación. Hasta la fecha, la reforma no ha sido promulgada por el Poder Ejecutivo Federal, por lo que hasta la fecha no ha entrado todavía en vigor.

22. El día 9 de julio de 2001, el Municipio de Molcaxac (Puebla), presenta una controversia constitucional en contra del proyecto de reforma constitucional. Entre los conceptos de invalidez alegados se encuentra la violación del derecho a la consulta en los términos del art. 6 del Convenio Nº 169. Le siguen otras iniciativas del Gobernador de Oaxaca y de los municipios de Copalillo (Guerrero), y Texcatepec (Veracruz). Por su parte, las dos comunidades mazahuas de San Miguel Xoltepec y Santa Cruz Atizapán presentaron un recurso de amparo constitucional contra el proyecto de reforma por violación de sus derechos.

23. El día 20 de julio de 2001 la COCOPA critica la aprobación de la reforma. El día 2 de Agosto, la COCOPA explicó que se ha decidido presentar una propuesta de reformas para los conceptos jurídicos sobre personas, territorialidad, usos y costumbres, goce y disfrute de los recursos naturales y ser objetos y sujetos de interés público.

El Convenio Nº 169 en México: "Una declaración de buenas intenciones".

24. De acuerdo con el art. 19 la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, los Estados que ratifican los convenios adoptados por la Conferencia se comprometen a poner en efectivamente práctica sus disposiciones. La puesta en práctica del Convenio Nº 169 supone toda una serie de medidas administrativas, legislativas e incluso constitucionales. Estamos hablando de una auténtica revisión de los parámetros que han dominado la relación entre el Estado y los pueblos indígenas durante lustros, y que han impedido y todavía impiden a los pueblos indígenas de gozar en pie de igualdad reconocidos a todos y todas sin discriminación.

25. El reconocimiento de la validez y necesidad de respeto a sus culturas, incluidos sus instituciones y sistemas normativos propios, del derecho a la propiedad y uso de la tierra y recursos naturales; del derecho a ser consultados en todo acto del Estado capaz de afectarles de forma directa o a la participación en los procesos políticos, económicos y sociales del país del que forman parte son las vías definidas por el Convenio Nº 169 para reformular las relaciones entre pueblos indígenas y Estados ("Nunca más un México sin nosotros"), y por lo tanto para que la igualdad de derechos de estos pueblos pueda hacerse efectiva.

26. La reformulación de la relación entre pueblos y Estados es sin duda un proceso a largo plazo y lleno de dificultades, pero que requiere de estos últimos, en los términos del propio Convenio Nº 169, de la asunción de la "responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática" (art. 2.1).

27. En el caso de México, contrario a las declaraciones públicas del gobierno, el Estado no ha asumido "todas sus responsabilidades para proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social". Desde que México ratificó el Convenio Nº 169 en 1992, los derechos que éste reconoce y las obligaciones que impone no han sido incorporados a la agenda de los sucesivos gobiernos. La reforma constitucional de 1991 no hizo mucho más para asegurar una protección efectiva de los derechos reconocidos en el Convenio: hasta la fecha, ni el art. 4, ni el para. 7 del art. 27 constitucionales han tenido desarrollo legislativo o reglamentario, convirtiéndose en meras reiteraciones de los objetivos ya marcados en el Convenio. Lo mismo puede decirse de las leyes elaborados por algunos estados, algunas de ellas en contra de la voluntad expresa de las propias organizaciones y comunidades indígenas.

28. El reconocimiento de los derechos sin el establecimiento de sus garantías hace este reconocimiento inútil. De nada sirve reiterar el reconocimiento de las instituciones representativas indígenas o de sus sistemas normativos (arts. 8 y 9 del Convenio Nº 169) si no se instituyen vías para su ejercicio y defensa, así procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir de este reconocimiento (art.8.2). De nada sirve reiterar el reconocimiento del derecho a la consulta y a la participación (arts 6, 7 y 16) si no se buscan marcos institucionales específicos que definan las condiciones de ejercicio de este derecho y la representatividad de los pueblos indígenas atendiendo a criterios de objetividad, razonabilidad y seguridad jurídica. De nada sirve reiterar el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a la propiedad o posesión, y uso de sus territorios, si no se procede a clarificar el marco jurídico para su ejercicio, ni se dan los mínimos requisitos previos como la necesaria titulación de las tierras indígenas (art. 14.2). En definitiva, el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en un marco de autonomía requiere de una voluntad y esfuerzo políticos que van más allá de medidas puramente tuitivas. Bajo el discurso oficial existe un vacío jurídico e institucional en los ámbitos esenciales para la vida colectiva de estos pueblos que permite la violación sistemática de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. A diez años de su ratificación, México sólo ha sabido repetir los principios del Convenio Nº 169 sin ponerlos en práctica, a riesgo de convertirlos en principios vacíos de contenido.

29. La falta de voluntad política para el cumplimiento del Convenio Nº 169 ha traído como consecuencia no pocas violaciones de los derechos de los pueblos indígenas. La Comisión de Expertos se ha referido a algunos casos especialmente graves, como los derechos a las garantías judiciales de los pueblos indígenas de Oaxaca; el conflicto de tierras de los Chimalapas, la explotación minera y forestal en la sierra Tarahumara o los perjuicios potenciales derivados de los planes de desarrollo del istmo de Tehuantepec. Así mismo, el Estado Mexicano ha sido objeto hasta en dos ocasiones de reclamación (art. 24 de la Constitución de la OIT) por violación de artículos específicos del Convenio Nº 169.

30. Sólo a partir de 1994, y por causas ajenas a su voluntad política, se abrió la vía del diálogo con los pueblos indígenas y de la reforma del Estado para acomodar los derechos colectivos de estos pueblos. La Iniciativa de Reformas Constitucionales elaborada por la COCOPA en 1996 reflejaba el derecho de los pueblos indígenas a mantener sus formas de representación política y sistemas normativos, garantizaba el acceso pleno a la justicia, el reconocimiento de sus territorios, el respeto de sus manifestaciones culturales, el aseguramiento de la capacitación y educación, la garantía de sus necesidades básicas. Reflejaba por tanto los puntos principales en materia de derechos y cultura indígena recogidos en los Acuerdos de San Andrés y reconocidos jurídicamente en el Convenio Nº 169 de la OIT. Asimismo, la Ley COCOPA constituía el fruto de un amplio proceso de consulta con los pueblos indígenas (el eje fundamental del Convenio), lo que la convertía en una expresión privilegiada y sin precedentes del consenso de los pueblos indígenas del país. En último término, conforme a las dinámicas políticas anteriormente señaladas, constituía un elemento fundamental para alcanzar la paz en Chiapas.

31. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones supo ver en el proceso que culmina en la celebración de los Acuerdos de San Andrés y la Iniciativa de la COCOPA una oportunidad histórica para un reconocimiento explícito y una mayor garantía de los derechos indígenas, sus usos y costumbres tal y como se establece en el Convenio Nº 169 de la OIT; así como el fruto de una amplia consulta, a todos los niveles, representativa y con miras a alcanzar un consenso en los términos de su artículo 6. Desde 1996, tanto el Comité de Expertos como la Conferencia Internacional del Trabajo han persistido en su llamamiento al diálogo entre el Estado mexicano y los pueblos indígenas del país, así como al aseguramiento de la participación de éstos en la búsqueda de soluciones para sus problemas

32. Tanto la Marcha del Color de la Tierra como la iniciativa presidencial de someter a la consideración el Congreso la Iniciativa de la COCOPA fueron acogidas con optimismo por los pueblos indígenas de México y gran parte de la sociedad civil como la vuelta al diálogo y consenso que animó San Andrés, así como una oportunidad histórica para el reconocimiento constitucional de los derechos colectivos de estos pueblos en los términos del Convenio Nº 169 de la OIT.

33. Sin embargo, el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional finalmente aprobado por el Congreso Federal el 18 de Julio de 2001 y pendiente de promulgación por el Ejecutivo, supone una desnaturalización de la Ley COCOPA y por tanto de los puntos de encuentro de San Andrés en cuestiones tan fundamentales como la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, territorialidad, usos y costumbres, y goce y disfrute de los recursos naturales. Por lo mismo, se pone en riesgo la protección efectiva y desarrollo pleno de los derechos reconocidos en el Convenio Nº 169 de la OIT. El Convenio ni siquiera aparece citado en el texto del dictamen del Senado.

La reforma constitucional pone en riesgo el cumplimiento del Convenio Nº 169.

34. Varios intelectuales, académicos y expertos mexicanos han denunciado que el Proyecto de Reforma Constitucional viola las obligaciones asumidas por México al ratificar el Convenio No. 169 de la OIT. Para Francisco López Bárcenas, Director de Procuración de Justicia del Instituto Nacional Indigenista, "[n]i por asomo está el contenido del Convenio 169 de la OIT, el cual establece que los pueblos indígenas tienen derecho a que se les reconozca la propiedad y posesión de sus recursos naturales, así como su derecho a utilizarlos, administrarlos y conservarlos, y cuando éstos pertenezcan a la nación acordar formas de consulta para su aprovechamiento, los beneficios que obtendrán los pueblos indígenas y la forma de prevenir daños o repararlos".

35. En los términos en que ha sido aprobada por el Convenio, la Reforma Constitucional pone en riesgo la efectividad de los derechos reconocidos en el Convenio Nº 169 en lo relativo a tres cuestiones fundamentales.

Personalidad

36. Primeramente, el Proyecto de Reforma Constitucional, en contra de lo expresamente dispuesto en la Iniciativa COCOPA, no reconoce la personalidad jurídica de las comunidades y pueblos indígenas, que quedan relegados a meras entidades de interés público (art.2.a. del Proyecto de Reforma). Esto supone un grave riesgo para el ejercicio del derecho de estos pueblos a la protección legal contra la violación de sus derechos (que, en los términos del art. 12 del Convenio, incluye la posibilidad de iniciar procedimientos legales, personalmente o a través de sus organismos representativos"). Con esto, no se reconoce a los pueblos indígenas como actores y sujetos en la organización del Estado, sino que se les considera como meros objetos receptores de las políticas públicas diseñadas por éste. No se incluye por tanto un reconocimiento de los pueblos indígenas en cuanto pueblos, en los términos recogidos en el art. 1 del Convenio.

Territorios, tierras y recursos naturales

37. Por otra parte, la reforma constitucional afecta de manera negativa a la protección de los derechos de los pueblos indígenas a la propiedad y posesión, uso y disfrute de sus territorios, incluídos los recursos naturales (art. 13-15 Convenio). El art. 2 .A. del Proyecto de Reforma se limita a enunciar el derecho de los pueblos indígenas, en el ámbito de su autonomía, a "conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras" (para. V), así como al "uso y disfrute preferente en los lugares que habitan y ocupan las comunidades", sin perjuicio de "los derechos adquiridos por terceros" y la existencia de "áreas estratégicas". El para. VI reconoce el derecho a "acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución [...]". Estos artículos se encuentran lejos de reflejar lo establecido en el Convenio por las siguientes razones:

38. En lo que se refiere al derecho de los pueblos indígenas a la propiedad o posesión de la tierra (Art. 14 del Convenio), el art. 27.VII de la Constitución mexicana se limita a anunciar que "la ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas". Este precepto no ha sido regulado por la Ley Reglamentaria del Art. 27, que se limita a reenviar la cuestión a una legislación posterior, hasta la fecha inexistente. En este contexto normativo, el hecho de que la reforma no mencione expresamente el derecho a la propiedad de la tierra supone que el sistema constitucional mexicano no reconocerá ese derecho esencial para la supervivencia cultural y material de estos pueblos.

39. En este mismo sentido, el "preservar la integridad de sus tierras" no garantiza que se asegure un título jurídico de propiedad o posesión, ni supone una obligación positiva por parte del Estado de proceder a la identificación y titulación de las tierras de los pueblos indígenas (art. 14.2) ni para la asignación de tierras adicionales dentro de programas agrarios (art. 19.a), en cuanto que garantías adicionales reconocidas en el Convenio al reconocimiento del derecho de propiedad o posesión. Del mismo modo, no quedaría reconocido el derecho de los pueblos indígenas a "utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia" (art. 14.1).

40. Asimismo, el art. 2 para. VI reconoce el derecho a "acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución [...]". La Constitución mexicana sólo reconoce en su art. 27 tres formas de propiedad de la tierra: pequeña propiedad, comunal y ejidal. De esta manera, la reforma constitucional deja sin reconocimiento a otras formas de ocupación y uso tradicional comunes en los pueblos indígenas mexicanos. De este modo, se estaría de nuevo conculcando el art. 14 del Convenio (derecho a la propiedad o posesión de la tierra que "tradicionalmente ocupan" que, según la interpretación del Comité de Expertos de la OIT "ocupan de manera tradicional", e independientemente de la existencia de título jurídico o no).

41. El proyecto de reforma constitucional no reconoce la territorialidad indígena, un concepto basado no sólo en la protección jurídica a la propiedad de la tierra en los términos anteriormente señalados, sino que incluye "la importancia especial que para las culturas y los valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con la tierras o territorios" (art. 13.1 del Convenio). Así, a título de ejemplo, aspectos como la protección a los lugares sagrados y religiosos de estos pueblos quedarían excluidos del objetivo de "preservar la integridad de sus tierras".

42. El Proyecto de Reforma Constitucional reconoce un el derecho al "uso y disfrute de los recursos naturales de los lugares que habitan u ocupan las comunidades". Sin embargo, este derecho se ve subordinado, por un lado, al reconocimiento de los "derechos adquiridos por terceros"; y, por otro, a las "áreas estratégicas" definidas por Estado. La Constitución mexicana define estas áreas estratégicas en su artículo 27.6°. El artículo 15.2 del Convenio permite limitar el derecho preferente de los pueblos indígenas a los recursos naturales existentes en sus territorios en los casos en los que éstos se consideren propiedad exclusiva del Estado (supeditado, como es sabido, a la consulta a estos pueblos). Sin embargo, la protección especial de los recursos naturales existentes en las tierras indígenas (art. 15.1 del Convenio) es claramente incompatible con el reconocimiento previo a los derechos de terceros. El derecho de los pueblos indígenas se verá vacío de contenido en aquellos casos, bastante frecuentes, en los que los pueblos carecen de títulos legales válidos sobre sus tierras, mientras que estos títulos pertenecen a terceros. Terceros que, en muchos casos, han hecho uso del desconocimientos de las leyes para arrogarse la propiedad, posesión o uso de las tierras originalmente pertenecientes a estos pueblos (art. 17.2), así como a los recursos naturales existentes en ellas.

Acción coordinada y sistemática

43. Un tercer riesgo atañe a la responsabilidad del Estado mexicano para desarrollar una "acción coordinada y sistemática" tendente a la protección de la integridad y de los derechos de estos pueblos, en los términos establecidos en el art. 2.1 del Convenio. Conforme al art. 2.A del Proyecto de Reforma, "las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones en cada entidad […]". Esta disposición plantea serios problemas de limitación competencial, en tanto que la Constitución mexicana establece como ámbitos de responsabilidad federal exclusiva cuestiones fundamentales para los pueblos indígenas, como son tierras, bosques, aguas, minas, medioambiente y otras (art. 73 de la Constitución mexicana). En este sentido, el proyecto de reforma constitucional abriría un vacío legal en aspectos esenciales del Convenio, al tiempo que daría lugar a una compleja situación normativa que pondría en serias dificultades la posibilidad de establecer unas mínimas garantías comunes y un marco jurídico homogéneo. Por otro lado, la distribución de competencia en materia indígena entre las distintas entidades federales añadiría dificultades para el libre desarrollo de la vida cultural, social y económica de aquellos pueblos que están asentados en más de una de estas entidades, como es el caso de los huastecos (teenek), los huicholes (wixarrikas), los mixtecos (ñuu savi), los nahuas (macehuales) ó los zapotecos (ben'zaa). En último término, se estaría poniendo trabas a la aplicación plena del Convenio No. 169 en México, violentando así lo dispuesto en la Constitución de la OIT respecto a las obligaciones de los estados federales derivados de la ratificación de los convenios internacionales del trabajo) (19.7.b.i y ii).

44. En último término, si a la vaguedad de los principios recogidos en el Proyecto de Ley (que reenvía gran parte de la regulación a legislación de carácter reglamentaria o estatal) se le uniera una falta de voluntad efectiva para el desarrollo del Convenio similar ha la mostrada por el Estado mexicano hasta la fecha, el resultado sería una situación de vacío (cuando no de confusión) en términos legislativos e institucionales aún más grave que a la existente en la actualidad, lo que podría redundar en graves perjuicios para los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas mexicanos.

El proceso de reforma constitucional no ha tenido en cuenta a los pueblos indígenas.

45. Por último, el proyecto de reforma, cuya elaboración va en contra de sus deseos libremente expresados (art. 4.2 del Convenio), pasa por alto un esfuerzo sin precedentes tendente a la búsqueda de consenso, y pone así en grave riesgo el proceso de definición de una nueva relación entre el Estado mexicano y los pueblos indígenas del país. La reforma pretende el reconocimiento del derecho de la autonomía de los pueblos indígenas sin tomarlos en cuenta como sujetos autónomos. Por si fuera poco, dentro del contexto político inaugurado el 1 de Enero 1994 pone en grave riesgo el logro de una paz duradera en Chiapas.

46. El propio proceso de reforma constitucional ha violado el derecho de los pueblos indígenas ha ser consultados respecto a todas las medidas que les afecten directamente, en los términos establecidos en el art. 6 del Convenio Nº 169 de la OIT. En clara contraposición con el proceso de consulta y participación popular de estos pueblos que llevó a la celebración de los Acuerdos de San Andrés y, posteriormente, a la elaboración de la Iniciativa de la COCOPA, los pueblos indígenas no han tomado parte activa en el proceso legislativo tendente a la reforma constitucional. El texto del dictamen del Senado era substancialmente distinto a los que fueron objeto de consulta en las ocasiones anteriores, y por lo tanto debió ser sometido de nuevo a la consideración de los pueblos indígenas y de sus representantes. Los actos de información y audiencia pública llevadas a cabo por la Subcomisión Plural de Análisis en Materia de Reforma Constitucional del Senado, pese al discurso oficial, no pueden ser considerados como actos de consulta en el sentido del Convenio. Estos actos no contaron ni con los requisitos de representatividad a todos los niveles (en términos mínimamente razonables y objetivos); ni con la adecuación a las circunstancias concretas del caso; ni con el objetivo de lograr un acuerdo o buscar un consenso ni, como quedó demostrado ex post facto, con el requisito de la buena fe.

47. Argumentar que el proceso de reforma constitucional contó con la consulta y participación de los pueblos indígenas supone dejar vacíos de contenido a estos derechos, que a todas luces pueden y deben ser distinguidos de actos de consulta pro forma y tendentes a la legitimación de decisiones tomadas de forma autónoma, cuando no de espalda a la voluntad libremente expresada de estos pueblos.

Conclusión y recomendaciones.

48. En definitiva, el Proyecto de Reforma Constitucional es un exponente más de la falta de voluntad política por parte del Estado mexicano para llevar a la práctica los derechos reconocidos en el Convenio Nº 169, al tiempo que un reflejo más de la falta de diálogo y búsqueda de consenso con los pueblos interesados. La eventual entrada en vigor de la reforma constitucional en los términos en los que ha sido planteada supondría un grave retroceso para la situación de los pueblos indígenas en México. Cuando se cumplen diez años después de la ratificación del Convenio, no pueden darse más pasos atrás.

49. Por lo anteriormente expuesto, los abajo firmantes: a) Denunciamos que el Proyecto de Reforma Constitucional incumple las obligaciones internacionales adquiridas por el gobierno mexicano al ratificar el Convenio No. 169.

b) Demandamos de los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo que exija al Gobierno el cumplimiento efectivo y desarrollo en profundidad de las disposiciones del Convenio, y que continúe con su labor de seguimiento de los procesos de paz y de reforma constitucional inaugurados en San Andrés.

C) Por último, solicitamos de la Oficina Internacional del Trabajo que adopte una posición más decidida respecto al caso mexicano, prestando su asistencia técnica para que el Convenio sea puesto en práctica a través de medias legislativas y acomodos institucionales concretos.

Respetuosamente,

En la Ciudad de México, a 12 de Agosto de 2001


CARTA II

Dr. Rodolfo Stavenhaguen
Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas P r e s e n t e

Ciudad de México a 10 de agosto de 2001

Las personas y organizaciones que signamos el presente documento lo felicitamos por su reciente nombramiento pues creemos que su trayectoria y conocimiento sobre el tema de los pueblos indígenas es una garantía de que cumplirá el mandato de trabajar por la vigencia efectiva de los derechos de los pueblos indígenas del mundo.

Nos dirigimos a usted en virtud de lo dispuesto en la Resolución de la Comisión de Derechos Humanos (UN Doc E/CN.4/Res/2001/57, 24 Abril 2001), en la cual a falta de un mecanismo en la Comisión con un mandato especifico de vigilar el respeto y disfrute de los derechos de los indígenas y consciente de la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran estos pueblos- se establece nombrar un relator especial con el mandato (entre otros) de :

a) Recabar, solicitar, recibir e intercambiar información y comunicación de todas las fuentes pertinentes sobre las violaciones de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas.

Y con el fin cooperar con el desempeño de las funciones y deberes que le han sido encomendados, le remitimos la presente comunicación, a través de la cual queremos manifestarle nuestra preocupación por el actual proceso de modificaciones a la Constitución Mexicana, que en relación con el reconocimiento a los Derechos de los Pueblos Indígenas, tiene lugar en nuestro país. De consumarse la Reforma sobre Derechos y Cultura Indígenas se pondría en riesgo el goce efectivo de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas mexicanos. Así mismo se cerraría vías para alcanzar la paz en Chiapas y en otras partes del país.

Antecedentes del Proyecto de Reforma Constitucional.

1. El 27 de Junio de 1989, la 76ª sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo, reunida en Ginebra, adopta el Convenio sobre Poblaciones Indígenas y Tribales (No. 169). La delegación del gobierno mexicano vota a favor de esta reforma.

2. De conformidad con el artículo 89 Fracción X de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Senado de la República ratifica este Tratado Internacional el 11 de julio de 1990. El Presidente de la República deposita esta ratificación ante la Oficina Internacional del Trabajo el 5 de Septiembre de 1990. A raíz de esta ratificación, el Convenio entra en vigor un año después. En los términos expresados por el Estado mexicano ante la Conferencia Internacional del Trabajo: México fue el primer país latinoamericano que ratificó el Convenio núm. 169. Con ello reiteró el reconocimiento a su composición pluricultural, sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, y asumió todas sus responsabilidades para proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social.

3. Coincidente con la ratificación del Convenio No. 169, en 1992 se reforma el artículo 4º de la Constitución Federal, para reconocer que La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La Ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado..." 4. Asimismo, la sección VII del art. 27 de la Constitución es reformado para disponer que "la ley protegerá la integridad de la tierra de los grupos indígenas". Sin embargo, la misma reforma elimina las garantías de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras ejidales, una de las formas de tenencia de la tierra más común entre los pueblos indígenas de México.

5. Otras reformas legislativas afectaron al Código Penal Federal; al Código Federal de Procedimientos Penales; y a la Ley Agraria. Asimismo, algunos congresos estatales procedieron a reformar sus respectivas constituciones para acomodar el reconocimiento del art. 4 constitucional, así como a aprobar leyes específicas en materia indígena (hasta la fecha: Chiapas, Chihuahua, Oaxaca, Quintana Roo y Veracruz)

6. El primero de Enero de 1994, hace su aparición el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) demandando una serie de derechos y políticas de atención para los pueblos y comunidades indígenas de Chiapas y al mismo tiempo, para el resto de las entidades federativas que constituyen la Nación Mexicana.

7. Tras el fracaso de iniciativas anteriores, en Marzo de 1995 se abre la negociación entre el EZLN y el Ejecutivo Federal en el marco de la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas. En Octubre de ese mismo año, el Gobierno y el EZLN logran llegar a 57 puntos de consenso sobre derechos y cultura indígenas a través de las distintas mesas de diálogo de San Andrés. Junto con estas mesas de diálogo se convocó el Foro Nacional de Cultura y Derechos Indígenas, que contó con la participación de 500 representantes de 35 pueblos indígenas. De este foro saldrá lo que posteriormente será conocido como el Congreso Nacional Indígena (CNI), que se constituye como un espacio permanente de encuentro y diálogo de los pueblos indígenas por el reconocimiento constitucional de sus derechos.

8. Paralelamente, el Congreso de la Nación, junto con la Secretaría de Gobernación del Ejecutivo, convocan el 10 de Octubre de 1995 a la Consulta Nacional sobre Derecho y Participación Indígenas. De acuerdo con el Gobierno, se trató de un "amplio proceso de consulta nacional sobre derechos y participación indígena, con la participación de casi 12.000 participantes divididos en 30 foros, que dieron como resultado cerca de 9.000 propuestas con el fin de promover reformas al marco constitucional y legal correspondiente así como también […] encuentros con comunidades y pueblos indígenas que cubrieron aproximadamente a 11.000 personas".

9. Los resultados coincidentes de ambas consultas sirvieron de base para la firma de los Acuerdos de San Andrés Larráinzar entre el EZLN y el Ejecutivo, el 16 de Febrero de 1996. Por estos acuerdos el Gobierno Federal se comprometería, a la luz del Convenio 169, a reconocer a los pueblos indígenas en la Constitución General, a ampliar su participación y representación, a garantizar sus derechos políticos, el acceso pleno a la justicia, al reconocimiento a sus territorios, a promover las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas, a asegurar la educación y capacitación, a impulsar la producción, reconocer en la legislación nacional a las comunidades indígenas como entidades de derecho público y su capacidad para organizarse autónomamente, todo esto en un nuevo marco jurídico.

10. El 11 de Octubre de 1996, el I Congreso Nacional Indígena demanda el cumplimiento "inmediato y completo" de los Acuerdos de San Andrés y proclama el lema "Nunca más un México sin nosotros".

11. Dentro de los Acuerdos se prevé la "[c]reación de un nuevo marco jurídico que establezca la nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado". La iniciativa de constitucional fue encomendada por las partes en conflicto a la Comisión de Concordia y Pacificación del Legislativo Federal (COCOPA). El 29 de Noviembre de 1996, la COCOPA presenta una Iniciativa de Reforma Constitucional, basada en el Convenio Nº 169 y en el contenido de los Acuerdos de San Andrés.

12. Si bien no recoge todos los puntos de los Acuerdos de San Andrés, la Iniciativa COCOPA es aceptada tanto por el EZLN como por la mayoría de las organizaciones indígenas del país, pero no así por el Ejecutivo Federal. La negociaciones entre el EZLN y el Ejecutivo Federal, así como las consultas entre éste y las distintas organizaciones indígenas, se paralizan desde Diciembre de 1996.

13. El 21 de Marzo de 1999, se celebra la Consulta Nacional por el Respeto de los Derechos de los Pueblos Indios y por el Fin de la Guerra de Exterminio. Participaron casi 3.000.000 de personas, el 95% de las cuales ratificó el consenso representado en los Acuerdos de San Andrés y en la Iniciativa COCOPA.

14. El 2 de Diciembre de 2000 el EZLN celebra la designación de Luis H. Álvarez como comisionado para el diálogo en Chiapas por parte del nuevo gobierno y establece la aprobación de la Iniciativa COCOPA como condición para reiniciar este diálogo. El 5 de Diciembre de 2000, el Titular del Poder Ejecutivo Federal mexicano, Lic. Vicente Fox Quesada, presenta ante el Senado de la República la Iniciativa de Reformas Constitucionales elaborado por la COCOPA. La Cámara de origen es el Senado.

15. El 24 de Febrero de 2001 comienza la denominada Marcha por la Dignidad Indígena (también conocida como la Marcha del Color de la Tierra) desde diversas comunidades zapatistas de los Altos de Chiapas. Entre sus objetivos se encuentra el de dialogar con el Congreso y convencerlo de que apruebe la Ley COCOPA. El 4 de Marzo, el III Congreso Nacional Indígena, celebrado en la Comunidad Purépecha de Nurío, adopta la Declaración por el Reconocimiento Constitucional de Nuestros Derechos Colectivos, donde se demanda el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés y la aprobación de la Ley COCOPA. Tras recepciones masivas en 13 estados, la Marcha llega a la Ciudad de México. El 28 de Marzo el EZLN habla desde la tribuna del Congreso de la Unión.

16. El 25 de Abril 2001 el Senado de la República, modificando la iniciativa presidencial, aprueba el dictamen sobre el Proyecto de Decreto en materia indígena por el que se pretende adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1º, se reforma el artículo 2º, se deroga el párrafo primero del artículo 4º, se adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El dictamen modifica substancialmente la Ley COCOPA e incorpora sólo parte de los acuerdos de San Andrés. La discusión se traslada a la Cámara de Diputados. El 28 de Abril la Camara de Diputados aprueba la reforma. Rigoberta Menchú considera que "no es la alternativa ignorar a los pueblos indígenas". El 30 de abril el EZLN rechaza el dictamen del Senado.

17. Se suceden las denuncias contra el proyecto de reforma. El 1 de Mayo de 2001, el CNI hace público su rechazo a la iniciativa del Senado en tanto que "representa una burla para nuestros pueblos y una afrenta mayor para la sociedad mexicana, que decidió respaldar nuestra justa causa." El 11 de Mayo, la Conferencia del Milenio de los Pueblos Indígenas, reunida en Panamá, rechaza la reforma y exige al Congreso mexicano "escuchar la voz de los pueblos indígenas del mundo y sociedad civil que os hemos hermanado con la lucha de los pueblos indígenas de México, y tomar en cuenta el Convenio 169 de la OIT, ley suprema vigente en México de acuerdo con su Constitución Política". El 19 de Junio, 3.000 personalidades, organizaciones y colectivos firman el documento Por el reconocimiento de los derechos y cultura indígenas. Entre ellos se encuentran José Saramago, Alain Touraine y la Hebe de Bonafini. El 2 de Julio, Samuel Ruíz encabeza un manifiesto en el que se considera a la reforma como "contraria" a los pueblos indios, y "una amenaza para la paz".

18. De acuerdo con el procedimiento establecido en al art. 135 constitucional, la reforma es turnada de inmediato a las legislaturas de los estados. La iniciativa fue rechazada en Baja California Sur, Chiapas, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, y Zacatecas, que concentran el mayor porcentaje de población indígena. El 18 de julio de 2001, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión realiza el cómputo de votos de las legislaturas locales, declara que la minuta fue aprobada por 16 congresos, que son la mayoría más uno, y se consuma la reforma. Algunos partidos políticos y gobernadores de estados denuncian irregularidades formales en el proceso de aprobación. Hasta la fecha, la reforma no ha sido promulgada por el Poder Ejecutivo Federal, por lo que hasta la fecha no ha entrado todavía en vigor.

19. El día 9 de julio de 2001, el Municipio de Molcaxac (Puebla), presenta una controversia constitucional en contra del proyecto de reforma constitucional. Entre los conceptos de invalidez alegados se encuentra la violación del derecho a la consulta en los términos del art. 6 del Convenio Nº 169. Le siguen otras iniciativas del Gobernador de Oaxaca y de los municipios de Copalillo (Guerrero), y Texcatepec (Veracruz). Por su parte, las dos comunidades mazahuas de San Miguel Xoltepec y Santa Cruz Atizapán presentaron un recurso de amparo constitucional contra el proyecto de reforma por violación de sus derechos.

20. El día 20 de julio de 2001 la COCOPA critica la aprobación de la reforma. El día 2 de Agosto, la COCOPA explicó que se ha decidido presentar una propuesta de reformas para los conceptos jurídicos sobre personas, territorialidad, usos y costumbres, goce y disfrute de los recursos naturales y ser objetos y sujetos de interés público.

Recomendaciones emitidas por los órganos de Naciones Unidas y otros actores internacionales

21. El proceso descrito en los antecedentes, tuvo repercusiones en diversos órganos de Naciones Unidas. En primer lugar la reforma al artículo 27 constitucional en 1992 fue considerada como una amenaza a los derechos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas en este sentido, el Comité de Derechos Humanos expresó que esta reforma afectaba los derechos reconocidos en el artículos 1° y 27 del PICP. De acuerdo con el Comité, la reforma constitucional protegía "únicamente ciertas categorías de derechos respecto de las tierras indígenas y continúa dejando expuestas a las poblaciones indígenas a amplias violaciones de derechos humanos" En este sentido, el Comité recomendaba que: El Estado parte debería tomar las medidas necesarias para garantizar a las comunidades indígenas el respeto a los derechos y libertades que les corresponde individualmente y como grupo, erradicar los abusos a que se les somete, respetar su costumbres y cultura, así como sus formas tradicionales de vida permitiéndoles el disfrute de sus tierras y recursos naturales. Así mismo, se deben tomas medidas adecuadas para incrementar su participación en las instituciones del país, así como el ejercicio del derecho a la libre determinación.

22. En el mismo sentido el Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, mostró su "especial preocupación por el trato desigual que se da a la población indígena en el proceso de distribución de la tierra, incluida su restitución y por la solución violenta e ilegal de muchos litigios relacionados por la tierra, así como por la enmienda del artículo 27 de la Constitución (....)". Nuevamente en 1997 el Comité mostró su preocupación por el "proceso de distribución y demarcación de tierras que no parece haber respetado plenamente el derecho de tierras de las poblaciones autóctonas"

23. El estallido del conflicto en Chiapas en enero de 1994 volvió a colocar la situación de los pueblos indígenas de México en la agenda internacional. Los distintos órganos de derechos humanos de Naciones Unidas, así como los órganos de supervisión de la Organización Internacional del Trabajo, expresaron su preocupación por el desarrollo del conflicto, así como por las causas profundas que estaban en su origen.

24. El Comisión de Expertos de la OIT en Aplicación de Convenios y Recomendaciones mostró su inquietud sobre la situación de los derechos de los pueblos indígenas en México en los siguientes términos: La Comisión toma nota de que la ausencia de una protección elemental de los derechos de los trabajadores indígenas y de sus condiciones de trabajo fue una de las causas del estallido de violencia de los pueblos indígenas del estado de Chiapas que se produjo a principios de 1994.

25. Por su parte, el Comité para la eliminación de la discriminación racial expresó su inquietud " por los informes acerca de grandes conflictos en el Estado de Chiapas que afectan en particular algunas poblaciones indígenas en México"; y llamó la atención del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación.

26. El proceso de diálogo entre el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional y el Gobierno Federal para llegar a acuerdos que hicieran posible la paz y resuelvan las causas que dieron origen al conflicto, recibió el apoyo de numerosas instancias de Naciones Unidas.

27. De una parte, la Comisión de Expertos de la OIT, "tomando en consideración que el Convenio (169) fue utilizado como un marco de referencia en las negociaciones mencionadas […] pide al pide al Gobierno que continúe suministrando informaciones sobre la evolución de la situación en cuanto a la aplicación práctica de los acuerdos alcanzados en las rondas de negociación. Asimismo, la Iniciativa de Reforma Constitucional de la COCOPA fue bienvenida por la Comisión de Expertos, quien hizo un llamamiento al Gobierno para que "la mantenga informada sobre el curso seguido, en el Congreso de la Unión, de la iniciativa de reformas que será sometido en su próximo período de sesiones y que hace explícitos y garantiza los derechos indígenas y reconoce sus usos y costumbres de una manera más amplia.

28. A su vez, el Comité para la eliminación de la Discriminación Racial subrayó: los esfuerzos que, desde 1994, ha realizado el Estado Parte para reestablecer la paz en el Estado de Chiapas, en particular, la creación en 1995 de la Comisión de Concordia y Pacificación y, diciembre de 1996, de la Comisión de Seguimiento y Verificación de los Acuerdos de Paz, fueron muy bien acogidas. Las investigaciones llevadas a cabo por la Comisión Nacional de Derechos Humanos acerca de las denuncias que la población civil presentó por violaciones de derechos humanos, así como la concertación del Acuerdo de 16 de febrero de 1996 sobre los Derechos y la Cultura Autóctonas (Indígenas) constituyen un avance indudable en el proceso de pacificación.

29. Por último, el fracaso de las negociaciones entre el Gobierno y el EZLN debido a la negativa del primero a aceptar la Iniciativa COCOPA fue seguida con gran preocupación por los distintos órganos de Naciones Unidas y de la OIT, quienes asociaron la ausencia de diálogo con la falta de solución de los problemas aquejan que a los pueblos indígenas mexicanos, así como con el empeoramiento de la situación de los derechos humanos de estos pueblos.

30. De acuerdo con el Informe de la Comisión de Expertos de 1999, "es motivo de preocupación la aparente falta de un diálogo entre el Gobierno y los pueblos indígenas que contribuiría a la resolución de los problemas que les afectan. Asimismo, la Comisión demandó al Gobierno "que reexamine las medidas que está tomando con relación a los problemas con que tropiezan los pueblos indígenas del país".

31. Al año siguiente, el Grupo de Trabajadores del Comité de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia hicieron constar en referencia al Convenio Nº 169 en México que los Estados Miembros que ratifican un convenio deben ser capaces de poner en práctica inmediatamente sus obligaciones; al tiempo que "una ratificación no puede ser sólo contemplada como una declaración de buenas intenciones". Asimismo, el Comité hizo un llamamiento a la apertura de "un diálogo con vistas a buscar una solución a los graves problemas que este caso refleja […]en el que se incluyan, entre otros, […] los verdaderos representantes de los pueblos indígenas a los que esto concierne.

32. El Comité para la eliminación de la Discriminación Racial destacó que "la situación en el Estado de Chiapas sigue siendo inestable y muy preocupante ya que las negociaciones políticas se encuentras suspendidas actualmente a pesar de los esfuerzos anunciados tanto por las autoridades gubernamentales como por el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional. Esta tensa situación agrava las condiciones de precariedad de las poblaciones autóctonas que residen en esa región."

33. Por su parte, la Subcomisión para la Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías (Subcomisión para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos) dando cuenta de que "los desarrollos en la situación de los derechos humanos en México se están volviendo cada vez más preocupantes, particularmente en lo que se refiere a las poblaciones indígenas" resolvió

1. Solicitar a las autoridades mexicanas que garantice el pleno respeto a los instrumentos internacionales de los que México es parte, y, con este fin, que le otorgue la más alta prioridad a:

(a) De un lado, combatir la impunidad de los responsables de graves violaciones de derechos humanos, especialmente aquellos que afectan a muchos miembros de las poblaciones indígenas.

(b) De otro lado, apoyar la acción de los defensores de derechos humanos y garantizar su seguridad.

2. Convoca a los signatarios de los Acuerdos de San Andrés a que retomen el proceso que permita el diálogo.

34. La última llamada a retomar los Acuerdos de San Andrés y el proceso de reforma constitucional pendiente vino de la mano de la visita de la Presidenta-Relatora del Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Poblaciones Indígenas, Erica-Irene A. Daes, que visitó el país en el año 2000. Una de sus recomendaciones fue precisamente la vuelta al espíritu que animó San Andrés: La Presidenta recomienda que el Gobierno y el EZLN retomen el diálogo para que los Acuerdos de San Andrés sean implementados para beneficio de los pueblos indígenas de México y de todos los mexicanos.

35. Para ello, Naciones Unidas estarían dispuestas a intervenir si así se le pidieran las dos partes. Asimismo, colocando a los Acuerdos en su contexto político y jurídico, la Presidente indicó que Los Acuerdos de San Andrés y este diálogo tienen una profunda significación histórica y simbólica para la promoción de los derechos humanos de los pueblos indígenas de México y de la vida política mexicana en general.

36. De acuerdo con la Presidenta del Grupo de Trabajo, el respeto a los Acuerdos de San Andrés estaba vinculado al proceso de reforma constitucional y legislativa iniciada llamada a dar plena eficacia al contenido del Convenio No. 169: La Presidenta recomienda una reforma legislativa comprehensiva a nivel federal relativa a cuestiones indígenas, con el objetivo de incorporar y regular en leyes específicas el Convenio 169/1989 de la OIT. La Presidenta lamenta que esta reforma legislativa se encuentre cautiva de la parálisis de los Acuerdos de San Andrés y subraya que el Gobierno, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional [EZLN], el Parlamento y los partidos políticos deben dar pasos inmediatos y creativos para revertir esta tendencia y adoptar esta importante legislación.

37. En conclusión, la situación de deterioro de los derechos humanos de los pueblos indígenas como consecuencia del estancamiento del proceso de diálogo de San Andrés y de reforma constitucional de la COCOPA puede resumirse en una de las últimas recomendaciones de los órganos de Naciones Unidas, que solicitó al gobierno mexicano "que mantenga una mayor vigilancia en la defensa de los derechos fundamentales de los autóctonos (... ) los cuales son habitualmente victimas de intimidaciones, violencias y graves violaciones de los derechos humanos."

El proceso de paz, la reforma constitucional y los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas de México.

38. La Reforma Constitucional que aprobó el Congreso, pasa por alto un esfuerzo tendente a la búsqueda de consensos, el proceso de definición de una nueva relación entre el Estado Mexicano y los pueblos indígenas y de promulgarse pone en riesgo el proceso de paz en Chiapas.

39. El propio proceso de reforma constitucional ha violado el derecho de los pueblos indígenas ha ser consultados respecto a todas las medidas que les afecten directamente, en los términos establecidos en el art. 6 del Convenio Nº 169 de la OIT. En clara contraposición con el proceso de consulta y participación popular de estos pueblos que llevó a la celebración de los Acuerdos de San Andrés y, posteriormente, a la elaboración de la Iniciativa de la COCOPA, los pueblos indígenas no han tomado parte activa en el proceso legislativo tendente a la reforma constitucional.

40. Además, esta Reforma pone en peligro la efectividad de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas establecidos en diversos instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional para la Eliminación de todas las formas de discriminación racial, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, pues en los términos en que está elaborada, dejaría a medio camino el reconocimiento constitucional de los derechos de estos pueblos.

41. Entre ellos, el derecho a la libre autodeterminación (art. 1 PIDCP y PIDESC); el derecho a la participación en la dirección de los asuntos públicos (art. 25 PIDCP y 23.1.a CA); el derecho a la personalidad colectiva ( art. 16 PICP y el art. 3 CA).

La vuelta a San Andrés como condición para la protección y promoción de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas de México.

42. El Proyecto de Reforma Constitucional no tuvo en cuenta el proceso de diálogo constructivo y búsqueda de consenso que se inauguró con los Acuerdos de San Andrés y cristalizó más tarde en la Iniciativa COCOPA. Tanto los unos como la otra representan la expresión de las reivindicaciones históricas de los pueblos indígenas del país y de su anhelo de formar parte activa de la Nación mexicana: "Nunca más un México sin nosotros". El proyecto de reforma, cuya elaboración va en contra de sus deseos libremente expresados (art. 4.2 del Convenio No. 169), pasa por alto un esfuerzo sin precedentes tendente a la búsqueda de consenso, y pone así en grave riesgo el proceso de definición de una nueva relación entre el Estado mexicano y los pueblos indígenas del país. La reforma pretende así el reconocimiento del derecho de la autonomía de los pueblos indígenas sin tomarlos en cuenta como sujetos autónomos.

43. Asimismo, tal y como señaló la Comisión de Expertos de la OIT, la Iniciativa COCOPA representa una fórmula válida para avanzar en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. En particular, y frente al déficit de reconocimiento que presenta la reforma constitucional en discusión, la Iniciativa COCOPA refleja con más fidelidad los derechos reconocidos en el Convenio No. 169 y otros instrumentos internacionales, y en particular en lo que se refiere al reconocimiento de la personalidad colectiva de estos pueblos y de sus instituciones propias; del derecho de estos pueblos a la propiedad de la tierra y al aprovechamiento de los recursos naturales; de su derecho a participar en el proceso de desarrollo.

44. Por último, como señaló el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, tanto los acuerdos como la COCOPA representaron y todavía representan avances significativos en la búsqueda de una salida pacífica al conflicto en Chiapas y en otras partes del país. Dentro del contexto político inaugurado el 1 de Enero 1994, el Proyecto de Reforma pone en grave riesgo el logro de una paz duradera en Chiapas.

45. En resumen, la iniciativa que contiene la propuesta de la COCOPA debe ser retomada porque responde a importantes reclamos de los pueblos indígenas, reconocidos por los instrumentos internacionales mencionados en párrafos anteriores y porque recoge parte de los Acuerdos de San Andrés celebrados en consulta y participación de las principales representaciones indígenas. Dentro del contexto actual, el desarrollo constitucional en torno a las directrices de la Iniciativa COCOPA y el respeto a los Acuerdos de San Andrés se han convertido en condición para la protección efectiva y el avance en el reconocimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, de los pueblos indígenas en México.

C o n c l u s i ó n

46. El Proyecto de Reforma Indígena adoptado por el Congreso de la Unión supone un grave riesgo para el reconocimiento y protección de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas en México, al tiempo que marca un retroceso en los procesos de diálogo y búsqueda de consenso inaugurados con los Acuerdos de San Andrés y plasmados en la Iniciativa COCOPA, condiciones para el logro de la paz en Chiapas y el avance general de la situación de los derechos humanos en México.

S o l i c i t a m o s :

57. Por todo lo anteriormente expuesto solicitamos que en desempeño de su mandato recomiende al Estado Mexicano que, en cumplimiento de sus compromisos internacionales: a) Revise y modifique la Reforma sobre Derechos y Cultura Indígena para que cumpla con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, así como los demás instrumentos internacionales y recomendaciones emitidas por los diversos órganos de Naciones Unidas y la OEA en materia de Derechos de los Pueblos Indígenas, que han sido recogidos en forma consensuada en los Acuerdos de San Andrés y retomados en la propuesta elaborada por la COCOPA,

b) Modifique el artículo 27 Constitucional para llevarlo a su espíritu original de inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad de la tierra para proteger a las comunidades indígenas de la pérdida de su propiedad colectiva,

c) Realice estudios en conjunto con los Pueblos Indígenas para evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos y consulten a los pueblos en caso de proyectos de desarrollo que afecten el territorio que ocupan, particularmente el Plan Puebla Panamá,

d) Modifique su política social y económica, pues no responde a la situación de pobreza de los pueblos indígenas que va en detrimento, para que resuelva los problemas de salud, educación, alimentación, vivienda, trabajo y propiedad colectiva,

e) Que en torno a la administración de justicia, disponga los suficientes traductores en los juicios donde intervenga una parte indígena para evitar juicios en un idioma ajeno al del presunto responsable, así como disponer el adecuado personal para hacer los peritajes antropológicos cuando así se requiera para el respeto del derecho a la justicia que tienen los distintos pueblos indígenas que componen el país,

f) Que retire al Ejército Mexicano de las comunidades indígenas del país, particularmente de Chiapas, cumpliendo la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz digna en Chiapas y creando las condiciones de distensión que permitan la reanudación del diálogo,

g) Investigue y si es el caso, castigue y remueva a los funcionarios, elementos del Ejército Mexicano y de Seguridad Pública que se encuentran involucrados en todas aquellas violaciones a los derechos humanos de los Pueblos Indígenas y sus miembros que han quedado impunes, incluso aquellas relacionadas con la guerra desatada desde el 1º. de enero de 1994,

h) Retome el esfuerzo de diálogo y búsqueda de consensos que animó el proceso iniciado desde 1995.

Atentamente


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